我国地方政府隐性债务化解再认识与再探讨 - 数理化解题研究杂志社投稿

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我国地方政府隐性债务化解再认识与再探讨

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地方政府隐性债务风险不但影响财政的可持续，也可能积累金融风险，诱发金融危机。因此，防范和化解隐性债务是重塑财政与金融协调机制，完善国家治理，实现社会经济持续、稳定发展的必然选择。本文重点探讨我国化解地方政府隐性债务中一些值得关注的问题。

一、我国地方政府隐性债务化解的口径

学术界对地方政府隐性债务的认识主要围绕着Hana Polackova的财政风险矩阵来展开讨论的。根据Hana Polackova的财政风险矩阵，财政风险主要源于政府的负债和公共责任，具体包括显性直接负债、显性或有负债、隐性直接负债、隐性或有负债四类。其中，政府隐性债务主要是指法律或合同没有明文规定的、反映公众期盼的或受公众压力的政府道义责任。

如果按照Hana Polackova的定义来探讨我国地方政府隐性债务的范畴，那么我国地方政府的隐性债务应该是那些相关律法和合同规定之外，地方政府因自身的公共职责和防范公共风险的需要而不得不承担的债务，其中包括直接隐性债务和或有隐性债务。也就是说，隐性债务一般不属于政府的法定债务，而且不但包括建设性债务，也包括消费性债务（如养老金缺口）。由于是在“相关律法和合同规定之外”的债务，因此基于Hana Polackova的口径，地方政府隐性债务的规模和显现时间就必然存在着很大的不确定性，一般情况下只能体现为概率式分布。只有在“不得不由政府承担”的情形下，才能够逐步显现或被确定。显然，这是较为广义的宽泛的隐性债务口径，与我国地方政府目前按照政策文件精神管理和化解的隐性债务口径是有较为明显的差距的。

我国目前政策管理中的地方政府隐性债务口径和基于Hana Polackova概念范畴的地方政府隐性债务的差异可以从我国目前的地方政府隐性债务的定义中较为清晰地分辨出来。我国地方政府隐性债务是指在法定债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及提供担保等方式为公益性项目举借的债务。其中包括：一是“法定债务限额”之外的法定债务。由于我国地方政府法定债务余额实行限额管理，因此超过限额之外的法定债务也属于隐性债务的管理范畴。但由于中央财政掌控得当，目前没有出现这类情况，也就不存这种情形的债务；二是属于非“法定债务”，但可以依据“非法”线索（如违规合同、违规担保、违规兜底保证等）测定的债务。由于有“非法”的线索存在，所以地方政府的隐性债务是可以追踪计量的，是确定的。尽管在实践中确认地方政府隐性债务需要时间和成本，但这只是缘于信息等方面的技术性问题，而不是属于在机理层次上说不清楚的问题。换句话说，依据我国目前按照政策文件精神管理和化解的地方政府隐性债务口径是清晰的，其规模和结构是确定的。这也是2018年以来我国地方政府隐性债务通过甄别来锁定规模和结构的基础，并能够以此为依据形成未来5-10年隐性债务化解方案的原因。

从相关文件规定的统计口径看，地方政府隐性债务以2014年12月31日（即新预算法生效之日前）为界限，主要包括：一是在12月31日之前经过债务审计确认的“地方政府负有担保责任”（即二类债务）或“地方政府承担一定救助责任的债务”（即三类债务）中，经后续证明确实是属于“政府负有偿还责任的债务”（即一类债务）。二是自2015年以来地方政府违法违规融资形成的债务。所谓“违法违规”，主要是指地方政府新增债务（不包括外债）中除发行地方政府一般债券和专项债券之外形成的债务。三是2014年审计确认时漏报的债务。四是2015年后，原存量政府债务的合规后续融资，如棚改方面相关融资。其具体表现形式主要由2015年以来国务院和中央财政颁布的一系列禁止性债务融资律法确定（见表1）。

表1 地方政府债务相关规范管理文件资料来源：根据财政部网站整理。制定主体政策文件国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》财金〔2019〕10号）

综上所述，可以明确的是，目前我国地方政府隐性债务的口径是有别于Hana Polackova的财政风险矩阵判定的隐性债务口径的，是按照我国政府相关文件规定的隐性债务口径来逐步化解的。